作者： 常時
8月3日晚間，民政部發布通知就《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》（以下簡稱《草案》）向社會各界征求意見。意見反饋截止時間為2018年9月1日。
《草案》發布后，在社會組織領域引起了關注與爭議。在《草案》的征求意見期，筆者主要就一些有著較大有爭議的部分以提出問題的方式進行闡述，并對《草案》中展露出來的、有關當局對社會工作管理的改革思路進行分析，以期剖析問題，廓清背景。
一問: 社會組織的定義是什么？
《草案》并未說明社會組織的定義，而是以列舉的方式指出：
“
第一章第二條
本條例所稱社會組織，包括社會團體、基金會、社會服務機構。
”
“社會組織”沒有明確的定義，這一問題由來已久。在我國，即使對從業者來說，“社會組織”也不是一個慣用詞，人們往往使用慈善組織、公益組織、民間組織、NGO（非政府組織）、NPO（非營利組織）等定義相對清晰的名詞。
這些詞看似相同，但因為其對應的側重點并不同，選擇用某個詞實際上代表著對某種特質的強調。（例如，很多基金會都會說自己是公益組織，而不說是NGO）民間沒有統一的稱呼，官方也沒有統一的界定。雖然近年來官方文件一般統一用社會組織（直接主管部門也由民間組織管理局改為社會組織管理局），但也沒有給社會組織下一個定義。
沒有明確的定義，社會組織在國家、社會體系中實際上處于一個地位待定、作用模糊的位置。我國一直沒有“社會組織法”，而該《草案》也只是條例，難道是無力解決，打算這個問題留待以后？但從《草案》的具體條文看來似乎又不是這樣的。
除了第二章設立、變更和注銷是將基金會、社團、社會服務機構分開論述，《草案》的大部分是將三者作為社會組織這一整體來論述的。
我們推測，《草案》采用的辦法是將原來對基金會、社會團體、社會服務機構其中一家的規定擴展到另兩家，或者折中。但一般來說，從基金會、社會團體、社會服務機構中抽象出普遍特質，給社會組織一個定義，再從這個定義出發去進行規范，更有可能建立一個邏輯嚴密的法律體系。
二問:“結社自由”的表述為何不見了？
《草案》中關于“社會團體”的定義沒有發生變化，但原《社會團體登記條例》的第一條的相關論述在《草案》中找不到了：
“
為了保障公民的結社自由，維護社會團體的合法權益，加強對社會團體的登記管理，促進社會主義物質文明、精神文明建設，制定本條例（《社會團體登記條例》）。
”
這一條是對《憲法》“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”這一規定的落實。
雖然《草案》并不只針對社會團體，但按照一貫的立法思路，把原來規定社會團體的這一條規定擴展到基金會、社會服務機構，或者在第二章關于社會團體的規定中予以保留，是應有之義。而《草案》并未體現此節，有可能意味著立法思路已經產生了某些變化。
三: 問社會組織不得從事營利性經營活動，如何界定？
非營利性是社會組織比較公認的性質。原有的社會團體、民非條例都直接規定了不得從事營利性經營活動，而基金會則沒有這樣的直接規定。《草案》對此進行了統一規定：
“
第一章第四條
社會組織應當遵守憲法、法律、法規、規章和國家政策......社會組織不得從事營利性經營活動。
”
非營利性可以說是不以營利為目的，落實到具體的措施上就是不得私分、侵占、挪用，這一點十分容易界定。
但“不得從事營利性經營活動”如何界定呢？如果說是為了賺錢而經營的話，從市場獲取資金已經成為社會組織在捐贈、政府補助、政府購買服務之外的一個重要資金來源。
隨著社會企業越來越受到認可，不少社會組織也開始采用設立企業的方式從事公益事業。例如中國扶貧基金會就成立了中和農信這一小額貸款公司從事農村扶貧項目，其運作是市場化的，就是營利性經營活動，但賺取的資金是繼續投入公益事業的。這該如何界定呢？
從國際上看，類似比爾蓋茨這樣的基金會都投資了很多公司，這也是保值增值的重要手段。此外，近年來股權捐贈的企業和企業家越來越多，而擁有股權的基金會作為企業股東甚至控股方從事的活動又該如何界定呢？
四: 問社會組織負責人的資格審查如何實施？
《草案》規定有五種情況不得作為社會組織的發起人、負責人，這比原有的條例嚴格了許多。在具體執行上，民政部門作為登記管理機關自然會對社會組織負責人是否有以上情況進行審核。
值得關注的是：
“
第六章第六十八條
黨建工作機構統一領導和管理社會組織黨建工作，指導和督促社會組織開展黨的建設工作，對社會組織負責人進行資格審查......
”
審查會如何實施呢？如果是針對前述五種情況，民政部門已經進行了審核，黨建機構再來審核，這兩者之間是什么關系呢？如果不是針對前述五種情況，是否意味著要成為社會組織負責人還需要更多的條件？
五問: 社會組織工作人員究竟該發多少工資福利？
社會組織因為其非營利的性質，其從業者的薪酬待遇一直受到以下兩個條例的限制：
1、基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%。社會團體專職工作人員的工資和保險福利待遇，參照國家對事業單位的有關規定執行。民非（社會服務機構）方面則沒有具體的規定。
2、社會組織要獲得非營利組織免稅資格，工作人員平均工資薪金水平不得超過上年度稅務登記所在地人均工資水平的兩倍。
10%和不得超過兩倍的規定，鎖死了社會組織從業者的工資福利上限，一定程度上導致社會組織難以留住人才。
如今，《草案》規定社會組織專職工作人員的工資福利開支應當控制在規定的比例內。
“
第四章第五十一條
社會組織的財產來源應當合法......社會組織專職工作人員的工資福利開支應當控制在規定的比例內，不得變相分配該組織的財產。
”
很顯然，這是因為基金會、社會團體、社會服務機構的工資福利不可能用一個標準來要求的，只能折中為“控制在規定的比例內”。問題是“規定的比例”究竟是多少？
據稱，基金會、社會團體、社會服務機構各自的條例今后會廢止，10%的規定就沒了。但不得超過兩倍的規定很有可能繼續執行——如果社會組織想要取得非營利組織免稅資格的話。
我們有兩個猜測：
1、社會組織從業者的薪酬待遇一定程度上可以自由調節；
2、沒有明確的界定，意味著主管部門有更大的自由裁量權。
六問: 基金會已經發展得夠多了？
“
第三章第二十三條
基金會由省級以上人民政府的登記管理機關負責登記管理。設立基金會，注冊資金不得低于800萬元人民幣，且為到賬貨幣資金。在國務院的登記管理機關登記的基金會......注冊資金不得低于6000萬元人民幣。
”
此前《基金會管理條例》規定的同樣是省級負責登記管理，但注冊資金不同，全國性公募基金會不低于800萬元，全國性非公募基金會不低于2000萬元；地方性公募基金會不低于400萬元，非公募基金會不低于200萬元。
而2016年征求意見的《基金會管理條例》（征求意見稿）曾提出將登記權限下放到縣級民政部門，最低注冊資金只需200萬元。為了推動社區基金會的發展，部分地方還探索了100萬元注冊基金會的政策。
注冊資金提升到800萬元與6000萬元，坊間普遍解讀為：增加基金會注冊門檻。
我們推測，可能是相關部門覺得基金會太多太濫太亂了，要控制。
我國的基金會多嗎？的確，這兩年基金會的發展比較迅猛，2015年底，基金會還只有4000多家，現在已經發展到6000多家，但在許多專家看來，其與巨大的社會需求相比還遠遠不夠。隨著互聯網等的發展，基金會也出現了一些問題，但年檢時不合格的基金會仍然是極少數。
我們猜測，較大的可能是基金會行業發展太快以致主管部門一時管不過來，展望未來，加強管理力量與推動行業自律應是一個確定的趨勢。
七問: 一業多會能夠到國家級嗎？
在三類社會組織中，社會團體的競爭性是比較弱的，主要原因就在一業一會的規定。
《社會團體登記管理條例》規定“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的”是不予登記的。這導致這個行業缺乏競爭，服務意識不強，有些機構成了“官僚衙門”。
近幾年來，民政部門一方面大力推動行業協會商會去行政化（從半官方走向民間），一方面開始嘗試一業多會（一個行業在一地可以成立多個行業協會）。例如廣東省的社工行業就在廣東省社會工作協會之外，又成立了廣東省社會工作師聯合會。
《草案》對這一趨勢進行了肯定，規定“設立業務范圍相同或者相似的社會團體，應當符合國家有關規定。”
但值得關注的是，這一做法可能只到省級。因為《草案》同時特別單獨強調：
“
第二章第二十條
......向國務院的登記管理機關申請設立的社會團體，與該登記管理機關已登記的社會團體業務范圍相同或者相似，不符合國家有關規定的，不予登記。
”
國家級的社會團體短期內仍無法實現“一業多會”？在許多專家看來，國家級的社會團體本應是改革的重點。
八問: 社會組織有沒有法律救濟途徑？
近年來，隨著社會組織數量的迅速增長，問題也相應的越來越多，民政部門加強了執法工作。民政部發布了多批非法社會組織名單，各地民政部門也紛紛把打擊非法社會組織作為重點工作。由此看來，登記管理機關的執法權限擴大是一個必然的趨勢。
《草案》第六、七兩章集中闡述了相關部門如何對社會組織進行監督、執法，但并沒有社會組織面對執法監管及處罰時的救濟途徑。
一個重要的問題是：如果社會組織對相關部門的處理措施有異議，該怎么辦呢？在此之前，遇到這種情況，例如對年檢結論不認可，社會組織基本上是和民政部門進行內部溝通，只有極少數會通過法院提起訴訟。
在社會組織已經達到80萬個的當下，如果沒有一個明確的救濟途徑，社會組織將十分被動，民政等相關部門或將面臨處理越來越多的糾紛，其行政成本有可能居高不下。
