2015年新修訂《食品安全法》第四條第一款確立了“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的安全負(fù)責(zé)”的基本原則。這一原則在監(jiān)管實(shí)踐中被表述為食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全的第一責(zé)任人。從該原則的基本內(nèi)涵以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任范圍、限度與界分，到具體落實(shí)的制度安排等，鮮有清晰明確的論述。準(zhǔn)確理解和把握食品安全第一責(zé)任人的概念，對(duì)于食品安全行政執(zhí)法和司法裁判相關(guān)法律問(wèn)題的理解與具體適用至關(guān)重要。
整體觀察《食品安全法》的立法模式和語(yǔ)言風(fēng)格，我們可以發(fā)現(xiàn)，很多法律條款從立法語(yǔ)言的高度凝練和行文表述方便的角度，將食品生產(chǎn)、食品銷(xiāo)售和餐飲服務(wù)統(tǒng)稱為食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，但是，在食品安全的責(zé)任劃分、歸屬等方面實(shí)際上有不同的制度安排。因此，不能機(jī)械地、籠統(tǒng)地理解食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在食品安全保障方面的角色和作用。
遵循“風(fēng)險(xiǎn)就近”原則
現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，從風(fēng)險(xiǎn)制造、控制、衍生、擴(kuò)散的鏈條來(lái)看，每一項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)參與者在風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和擴(kuò)散過(guò)程中的角色作用是不同的。現(xiàn)代立法責(zé)任體系的設(shè)計(jì)根植于“每個(gè)人對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)”的個(gè)體責(zé)任本位原則，從風(fēng)險(xiǎn)控制的視角看，必須要遵循“誰(shuí)制造了風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任”的風(fēng)險(xiǎn)就近原則。誰(shuí)離風(fēng)險(xiǎn)源最近，誰(shuí)最熟悉風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生之處，誰(shuí)就應(yīng)該對(duì)此負(fù)風(fēng)險(xiǎn)控制以及危害后果的責(zé)任。更細(xì)致地分析，還可以進(jìn)一步考量誰(shuí)制造了不允許的風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)是風(fēng)險(xiǎn)主動(dòng)制造者，誰(shuí)是風(fēng)險(xiǎn)被動(dòng)制造者，又是為誰(shuí)的利益制造了風(fēng)險(xiǎn)。從食品安全風(fēng)險(xiǎn)制造和控制的雙重視角看，大多數(shù)情況下生產(chǎn)者對(duì)食品的“控制力”更強(qiáng)，是食品安全風(fēng)險(xiǎn)的源頭，因此，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任設(shè)定不能完全等同于生產(chǎn)者，在經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任安排和具體判定上，要注意把握食品經(jīng)營(yíng)者對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際控制能力，合理設(shè)置經(jīng)營(yíng)者的注意義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任。
例如，在適用《食品安全法》第一百四十八條時(shí)，有的觀點(diǎn)對(duì)“明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”的理解沒(méi)有與《食品安全法》設(shè)定的經(jīng)營(yíng)者索證索票、進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)結(jié)合起來(lái)考慮，出現(xiàn)了當(dāng)然地推定經(jīng)營(yíng)者作為食品領(lǐng)域的專業(yè)參與者，自然應(yīng)當(dāng)知曉包括食品安全標(biāo)簽標(biāo)識(shí)在內(nèi)的專業(yè)知識(shí)，并推定經(jīng)營(yíng)者明知相關(guān)的司法裁判。這些觀點(diǎn)都沒(méi)有準(zhǔn)確地把握“風(fēng)險(xiǎn)就近”原則在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者責(zé)任判定方面的作用。
過(guò)程控制與法律責(zé)任承擔(dān)
從過(guò)程控制的視角，“安全食品”是一個(gè)規(guī)范化操作的過(guò)程性控制的結(jié)果。食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者除了應(yīng)當(dāng)取得事前的許可外，更為關(guān)鍵的是應(yīng)當(dāng)落實(shí)《食品安全法》及相關(guān)法規(guī)規(guī)章、食品安全標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)食品安全規(guī)范操作、過(guò)程控制的要求。從法律責(zé)任承擔(dān)的視角，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確理解食品安全民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任及其界分。一方面，《食品安全法》規(guī)定了消費(fèi)者在權(quán)益受到損害時(shí)，既可以向生產(chǎn)者，也可以向經(jīng)營(yíng)者主張損害賠償?shù)南刃匈r付機(jī)制，這是基于消費(fèi)者保護(hù)的特殊立法安排，并非不加區(qū)分地混同生產(chǎn)者與經(jīng)營(yíng)者的法律責(zé)任；另一方面，行政法律責(zé)任與民事法律責(zé)任承擔(dān)的判斷標(biāo)準(zhǔn)不同，民事法律責(zé)任不以行政法律責(zé)任的承擔(dān)為前提，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反《食品安全法》所應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任，并不必然導(dǎo)致民事責(zé)任的承擔(dān)，不能簡(jiǎn)單將兩者進(jìn)行關(guān)聯(lián)。
準(zhǔn)確把握法律責(zé)任豁免的適用
食品安全的第一責(zé)任不是無(wú)限責(zé)任，也不排斥責(zé)任的依法從輕、減輕、免除處罰的法律適用。行政法治的基本要求除了行政合法外，還有行政合理原則。
一方面，在行政處罰裁量基準(zhǔn)的設(shè)定以及具體執(zhí)法、司法過(guò)程中，要注重準(zhǔn)確把握《行政處罰法》這一行政執(zhí)法基本法與《食品安全法》等行政執(zhí)法專門(mén)法的關(guān)系，特別是《行政處罰法》第二十七條從輕、減輕、免予處罰在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)違法行為領(lǐng)域的應(yīng)用。從各地食品安全違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)的比較分析看，各地對(duì)從輕、減輕、免予處罰等的把握還需要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，更好地貫徹行政合理原則。
另一方面，要根據(jù)實(shí)際情況，準(zhǔn)確把握生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者責(zé)任豁免的具體法律適用。現(xiàn)行《食品安全法》對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的法律責(zé)任豁免主要體現(xiàn)在第一百二十五條的標(biāo)簽瑕疵責(zé)任和第一百三十六條的經(jīng)營(yíng)者責(zé)任免除條款。這些條款的法律構(gòu)成要件相對(duì)比較原則，存在較大的解釋裁量空間，需要綜合使用文義解釋、體系解釋和立法目的解釋等法解釋學(xué)方法來(lái)判斷。比如，《食品安全法》第一百三十六條對(duì)經(jīng)營(yíng)者“可以免予處罰”的責(zé)任豁免條款，主要的構(gòu)成要件包括食品經(jīng)營(yíng)者“履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”，“有充分證據(jù)證明其不知道所采購(gòu)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”，“能如實(shí)說(shuō)明其進(jìn)貨來(lái)源”。這里既涉及到對(duì)“進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”中“等”屬于立法中的“等內(nèi)等”還是“等外等”的理解，又需要判斷“充分證據(jù)”的“充分”。綜合考量《食品安全法》第五十三條、第六十五條對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)的規(guī)定，以及第一百三十六條進(jìn)貨查驗(yàn)與進(jìn)貨來(lái)源如實(shí)說(shuō)明的關(guān)聯(lián)性，對(duì)“等”宜理解為“等內(nèi)等”為宜，不宜盲目將這里的“等義務(wù)”鏈接至有關(guān)經(jīng)營(yíng)者的其他責(zé)任要求。
與“放管服”改革緊密結(jié)合
有效落實(shí)“食品安全第一責(zé)任人”的要求，不是單純地設(shè)定法律要求和責(zé)任條款就可以完成的，食品安全是過(guò)程控制的產(chǎn)物。一是政府要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的可操作性解讀，從國(guó)家層面對(duì)《食品安全法》的行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，以更好地指導(dǎo)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)；二是要轉(zhuǎn)變過(guò)分依賴許可管理的事前規(guī)制思路，給予市場(chǎng)主體更多的自我規(guī)制空間，比如各地在探索的行政許可申請(qǐng)人承諾制、小餐飲的登記備案形式審查制等；三是考慮到食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)從業(yè)主體多、經(jīng)營(yíng)規(guī)模和規(guī)范化程度的差異，應(yīng)從監(jiān)管和支持規(guī)范發(fā)展兩方面著手，通過(guò)必要的政策、資金支持等方式，指導(dǎo)、支持和幫助生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者改善生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件。例如，各地普遍提出餐飲質(zhì)量提升工程，通過(guò)指導(dǎo)、幫扶食品經(jīng)營(yíng)者改善廚房環(huán)境等，實(shí)現(xiàn)食品安全基本衛(wèi)生、環(huán)境條件的改善。
