總體來看，各地小餐飲立法與監(jiān)管政策是在貫徹落實新《食品安全法》、加強(qiáng)食品小微業(yè)態(tài)食品安全治理要求這一宏觀背景下制定實施的。對小餐飲等小微業(yè)態(tài)實施登記備案管理，符合中國餐飲行業(yè)“小微業(yè)態(tài)居多”的實際情況。其制度設(shè)計的核心路徑是，在客觀分析本地區(qū)餐飲業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)、制約證照獲取的主要原因等要素基礎(chǔ)上，以符合食品安全和環(huán)境衛(wèi)生的基本要求為基準(zhǔn)，通過登記備案等管理方式將食品小微業(yè)態(tài)依法納入監(jiān)管視野，加強(qiáng)對線下餐飲食品安全的規(guī)范化治理，最終實現(xiàn)線上線下餐飲服務(wù)食品安全的協(xié)同規(guī)范效應(yīng)。
由于小餐飲立法屬于地方立法事權(quán)，各地在對登記備案管理措施的理解、能否入網(wǎng)經(jīng)營等方面，還存在著一定的差異。
監(jiān)管舉措評析
登記備案管理措施的法律性質(zhì) 對小餐飲采取的登記、備案、核準(zhǔn)等管理措施在法律上是什么性質(zhì)？是比《食品安全法》和《行政許可法》意義上的行政許可要求更低一些的另一種許可？還是回歸備案的本源意義，“向主管機(jī)關(guān)報告事由存案以備查考”？目前，對該問題有兩種認(rèn)識：一種認(rèn)為，小餐飲的登記備案仍屬于許可的范疇，基于該種認(rèn)識的制度設(shè)計，是根據(jù)小餐飲的實際情況，對《食品安全法》等法律法規(guī)規(guī)定的許可條件進(jìn)行符合實際情況的細(xì)化，因此對小餐飲取得登記備案設(shè)定一定的事前條件，達(dá)到要求的才核發(fā)小餐飲登記證、小餐飲許可證等。基于另一種認(rèn)識的制度設(shè)計，是將備案與加強(qiáng)事中事后監(jiān)管有機(jī)結(jié)合起來，例如，《〈浙江省食品小作坊小餐飲店小食雜店和食品攤販登記管理辦法〉解讀》明確，“三小一攤”到所在地食藥監(jiān)管部門登記，并按規(guī)定提交辦理登記所需材料，其作用是采集信息將其納入監(jiān)管視野，登記并非行政許可，不設(shè)有效期，監(jiān)管部門對登記材料進(jìn)行形式審查，符合登記條件的，發(fā)放登記證（卡）。登記前提是取得營業(yè)執(zhí)照等主體資格，營業(yè)執(zhí)照等主體資格被吊銷或注銷后，登記證自行失效。廣東省規(guī)定，申請人對其提交材料的合法性、真實性、有效性負(fù)責(zé)。申請人提交相關(guān)材料后，即可開展相關(guān)經(jīng)營活動，備案實施機(jī)關(guān)不再對備案材料進(jìn)行核準(zhǔn)或許可。備案實施機(jī)關(guān)收到申請人備案材料后，應(yīng)當(dāng)場向申請人出具備案憑據(jù)，不對有效期作出規(guī)定。但是與此同時，上述省份都突出強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的機(jī)制建設(shè)，比如浙江省要求監(jiān)管部門自登記之日起1個月內(nèi)對小餐飲進(jìn)行全要素檢查，廣東省則設(shè)立了“黑名單”制度。
小餐飲能否“入網(wǎng)”經(jīng)營 監(jiān)管部門堅持線上線下協(xié)同治理的基本原則，依法允許取得小餐飲登記備案憑證的小餐飲自主選擇線下、線上經(jīng)營模式。據(jù)初步統(tǒng)計，已有15個省（區(qū)、市）允許小餐飲等小微業(yè)態(tài)取得登記備案憑證后依法從事入網(wǎng)食品經(jīng)營活動，充分體現(xiàn)了這些地區(qū)餐飲服務(wù)監(jiān)管與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大勢緊密結(jié)合，準(zhǔn)確把握網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)發(fā)展邏輯，深入推進(jìn)“放管服”改革的監(jiān)管智慧。
網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)是一種“基于用戶位置的服務(wù)”（Location based Service），注定了網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)不可能像傳統(tǒng)的食品電商那樣，不受時空距離的限制，只要物流觸達(dá)便可交易。其核心特點在于：第一，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)的實現(xiàn)必須依托線下餐飲店，餐飲食物的制作烹飪?nèi)坑删€下餐飲店完成。同時，消費者的就餐過程也在線下完成。餐飲服務(wù)的核心要素“制作”和“消費”的本質(zhì)屬性未曾改變。所以，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)與線下餐飲服務(wù)具有強(qiáng)烈的正相關(guān)特性，即線下餐飲服務(wù)經(jīng)營規(guī)范化和食品安全治理質(zhì)效的提升，必然對線上餐飲服務(wù)的食品安全質(zhì)效起到正向促進(jìn)作用。第二，由于是基于用戶位置的本地服務(wù)，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)具有典型的“服務(wù)半徑”屬性。具體表現(xiàn)為外賣餐飲食物配送距離短（3公里左右）、配送時間短（均時30分鐘左右）、服務(wù)人群有限（本地社區(qū)化）、供餐商戶多樣和用戶選擇多樣。這些特征決定了網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)與線下餐飲服務(wù)在食品安全風(fēng)險控制上是類似的，整體的食品安全風(fēng)險處于相對較小的可控狀態(tài)。
《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》和《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》對網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)等網(wǎng)絡(luò)食品業(yè)態(tài)的監(jiān)管堅持“線上線下一致”原則，也說明餐飲業(yè)態(tài)的互聯(lián)網(wǎng)化在本質(zhì)上并未改變餐飲服務(wù)的本質(zhì)運作邏輯。
小餐飲登記備案信息的數(shù)據(jù)化、公開化成趨勢 小餐飲登記備案信息屬于食品藥品基礎(chǔ)監(jiān)管信息的范疇。各地在推進(jìn)小餐飲登記備案管理過程中，積極推進(jìn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的信息化建設(shè)。比如，上海市建立了便民餐飲臨時備案信息查詢系統(tǒng)，公眾可以通過數(shù)據(jù)庫查看小餐飲備案號、經(jīng)營憑證、負(fù)責(zé)人、有效期等信息。湖北省食品藥品監(jiān)管局也公開了其小餐飲經(jīng)營許可證等證照信息，消費者可以直接查詢正副本頁面。廣東省規(guī)定在備案信息生成當(dāng)天，由備案系統(tǒng)自動將備案信息推送至省食品藥品監(jiān)管局公眾外網(wǎng)，用于公示和查詢。山東省也建立了針對全省已發(fā)證小餐飲、小作坊等小微業(yè)態(tài)的登記證查詢系統(tǒng)。
登記備案信息的數(shù)據(jù)化建設(shè)，是食品安全領(lǐng)域大數(shù)據(jù)監(jiān)管的積極應(yīng)用，不僅有利于提升監(jiān)管效能、為消費者提供“合法資質(zhì)餐廳”的權(quán)威信息，也有利于網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺更好地履行證照審查義務(wù)。
政策走向展望
小餐飲等食品小微業(yè)態(tài)的登記備案管理，反映出監(jiān)管部門在監(jiān)管理念和方式上的積極變化。在“放管服”改革深入推進(jìn)的背景下，可以預(yù)見，理性務(wù)實的食品小微業(yè)態(tài)監(jiān)管創(chuàng)新，仍將成為未來包括小餐飲在內(nèi)的食品小微業(yè)態(tài)食品安全治理的重要選項。
食品小微業(yè)態(tài)地方立法和監(jiān)管政策將進(jìn)一步完善 根據(jù)各地2018年的立法計劃，江蘇省、北京市、廣西壯族自治區(qū)等地將繼續(xù)推進(jìn)小餐飲等食品小微業(yè)態(tài)立法、修法進(jìn)程。在已有省（區(qū)、市）先行實踐探索的背景下，針對小餐飲等食品小微業(yè)態(tài)的立法和監(jiān)管政策將進(jìn)一步優(yōu)化完善。比如，江蘇省在小餐飲登記備案管理方面，一方面有蘇州、泰興等地積極先行先試的自主探索，另一方面省級層面通過制定《微型餐飲備案和監(jiān)督管理指導(dǎo)意見》推進(jìn)微型餐飲備案在高新區(qū)等先行試點。這些積極探索為后續(xù)江蘇省地方法規(guī)的制修訂提供了扎實的實踐經(jīng)驗支撐。
食品小微業(yè)態(tài)登記備案信息數(shù)據(jù)化建設(shè)將進(jìn)一步推進(jìn) 在大數(shù)據(jù)、人工智能時代，基于大數(shù)據(jù)的“智慧監(jiān)管”是監(jiān)管部門不斷提升監(jiān)管質(zhì)效的重要選項。市場監(jiān)管體制改革背景下，智慧監(jiān)管的推行同樣也有助于監(jiān)管部門、企業(yè)、行業(yè)等各方基于社會共治機(jī)制的協(xié)同治理。例如，登記備案數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和公開，為線上食品經(jīng)營治理中的“證照審查”義務(wù)提供了基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)支撐。
食品小微業(yè)態(tài)入網(wǎng)經(jīng)營的立法和政策將進(jìn)一步推行 網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大勢下，監(jiān)管部門準(zhǔn)確理解網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)基本模式，積極適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，堅持線上線下協(xié)同治理的基本原則，允許取得登記備案憑證的小餐飲等食品小微業(yè)態(tài)依法入網(wǎng)經(jīng)營。實踐證明，這些先試先行的立法和監(jiān)管舉措，在落實餐飲業(yè)質(zhì)量提升工程相關(guān)要求的同時，也有利于同步提升網(wǎng)絡(luò)餐飲的食品安全治理水平。可以預(yù)見，未來針對食品小微業(yè)態(tài)的立法和政策將通過立法明確、先行試點等方式進(jìn)一步推行。
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