編者按
2015年10月1日起實施的新《食品安全法》將小餐飲等小微業態的立法權和管理事權賦予地方。近年來，各地在深入調研的基礎上，針對不同地區特色，積極探索食品小微業態的有效監管方式，深入貫徹落實“放管服”改革要求，與民生緊密相連的小餐飲治理日益規范，行業蓬勃發展。
本文對各地小餐飲立法情況進行了細致梳理，從小餐飲的判斷基準、各地監管方式、監管立法的積極意義、立法與政策走向的展望等方面對我國小餐飲的監管政策進行了分析評述，對全面了解我國小餐飲的立法現狀有一定幫助，本版分兩期刊發，敬請關注。
《史記·酈生陸賈列傳》講，“王者以民人為天，而民人以食為天”。日常飲食與民眾生活息息相關，隨著餐飲業態的發展，外出就餐、外賣點餐等就餐方式成為消費者的餐飲新選擇。從整體結構來看，小微餐飲在整個餐飲行業中占據相當比例。例如，江蘇省2018年的一份數據顯示，全省33萬家餐飲服務單位中70%以上為小微餐飲；山東省2018年6月份數據顯示，全省有小餐飲商戶9.13萬家。作為典型的窗口行業和生活服務性行業，小餐飲的規范發展和質量提升，有利于提升餐飲服務食品安全水平，是消費者的重要利益訴求。
地方立法穩步推進
綜合各地立法和監管政策表述，小餐飲通常指有固定經營場所、使用面積小、經營規模小、經營條件簡單的從事餐飲服務的個體經營者。部分地區在小餐飲定義中加上了“達不到國家規定的食品經營許可條件”這一前綴。小餐飲與小作坊、小攤販并稱食品小微業態的“三小”。實踐中也有省份將農家樂、小食雜店等列入，并稱為“四小”或“五小”，有的省份用“小經營店”指代從事餐飲和食品零售的小微業態，有的還將食品攤販的范圍擴大解釋為有固定經營門店、從事食品銷售或提供餐飲服務的經營者。長期以來，小餐飲因為經營規模、房屋產權性質等諸多因素，難以獲得食品經營許可，簡單的取締關停不僅執法效果差，也不符合餐飲行業小微餐飲居多的行業特點。
考慮到我國經濟社會和飲食文化的地區差異性，2015年實施的新《食品安全法》將對食品小微業態的立法和監管賦權地方，該法第三十六條第三款規定：“食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定。”以該條款為依據，各省（區、市）積極推動食品小微業態的立法與監管政策制定，創新監管方式方法。據統計，截至目前，已有29個省（區、市）出臺了食品安全條例或“三小”管理條例。其中，21個省（區、市）專門制定了“三小”管理辦法或條例，8個省（區、市）以食品安全條例形式對“三小”問題進行了規制。監管政策層面，共有22個省（區、市）食品藥品監管部門出臺了小餐飲監管辦法或規定。
行業水平整體提升
推行以登記備案管理為核心的小餐飲立法和監管政策的實施，在提升餐飲行業整體食品安全水平、提升治理質效等多方面發揮了積極作用。
第一，實現了食品安全監管理念和舉措創新與深入貫徹“放管服”改革要求的有機統一。近年來，各地結合餐飲業質量提升工程和轄區小餐飲基本特點，明確提出將“小餐飲依法納入監管視野”，將放權、管理和服務有機結合，通過推行登記備案管理、加強規范指導、推動餐飲示范店（街）建設等方式，改變了過去“誰發證誰監管，不發證不監管”的傳統監管理念和方式，有利于提升餐飲行業整體食品安全水平。
第二，立法和政策制定“因地制宜”，符合行業實際發展特點，有利于“無證餐飲”治理質效提升。小餐飲在吸納就業、便利消費者日常生活、維持食品業態多樣性等方面發揮著積極作用，特色地方飲食還承載著飲食文化傳承等功能。各地認真考量行業實際情況，分類精準施策，以符合食品安全和環境衛生的基本要求作為主要考量指標，通過發放登記證、備案證等形式，推動小餐飲依法納入監管視野。這些探索充分體現了政府和監管部門尊重行業實際、創新監管方式方法的理性務實態度。
第三，有利于提升線上線下協同治理水平。各地推行小餐飲登記備案、規范提升等監管創新措施，有利于實現對餐飲行業的全面依法監管。目前已經有浙江、上海、陜西、山西等十余省份允許經過規范提升、符合食品安全和衛生基本要求、依法獲得登記備案憑證的小餐飲入網經營，體現了監管部門與時俱進、積極擁抱網絡經濟發展大勢的監管理念和創新舉措。線下餐飲服務經營質量的規范提升，對消費者到店就餐和外賣點餐的食品安全均具有正向意義，有利于提升餐飲服務線上線下協同治理質效。
因地制宜綜合施策
一是普遍將經營場地面積作為判定小餐飲的主要依據。考慮到各地業態實際情況，小餐飲的判定基準差異較大，比如有50m2、60m2、70m2不等。江蘇蘇州、泰州等地還將具體餐飲服務項目作為輔助判斷標準，增加了“僅從事熱食類食品制售、糕點類食品制售或自制飲品制售等單一低風險項目”的限定。
二是普遍推行以登記備案為核心的管理方式。小餐飲登記備案管理延續了《食品經營許可管理辦法》一地一證的要求，即在一個經營場所從事食品經營活動，應當取得一個登記備案憑證。在已出臺食品安全地方立法的29個省份中，共有26個省份明確對小餐飲探索實施登記備案管理，對符合食品安全、環境衛生基本要求的小餐飲發放相關的經營憑證。需要注意的是，各地均強調小餐飲開展經營活動應當依法取得食品經營許可證，只是在目前的客觀情況下，對達不到許可要求的，采取登記備案等方式進行管理，但是并不排斥符合條件的小餐飲取得食品經營許可證。此外，由于屬于地方管理事權，各地對小餐飲經營憑證的稱謂、樣式、編碼規則、有效期、能否延續及延續的時限要求等規定存在一定差異。
三是允許登記備案后依法從事入網經營。各地監管部門依法對小餐飲取得登記備案憑證后入網經營的問題進行了明確。目前已經有上海、浙江、甘肅、黑龍江等多省份允許小餐飲取得登記備案憑證后，依法從事網絡餐飲服務活動。這些舉措符合網絡餐飲服務食品安全治理“線上線下一致”的基本原則，體現了與時俱進、理性務實的監管理念。
四是堅持風險治理理念，以風險等級作為經營項目核準主要依據。《食品經營許可管理辦法》從主體業態和經營項目兩方面對食品經營許可進行分類管理。各地對小餐飲的禁止經營范圍，除《食品安全法》等法律法規明確禁止經營的食品外，明確提出小餐飲不得經營現制裱花蛋糕、冷食類食品、冷加工糕點、生食水產品、涼拌菜、生鮮乳、預先拌制的沙拉等高風險食品，體現了風險治理的科學理念。
五是積極轉變監管方式，加強事中事后監管。除積極推進小餐飲登記備案管理外，各地食品藥品監管部門還將加強事中事后監管作為小餐飲食品安全風險規制的重要手段。例如，浙江省規定各地食品藥品監管部門應當自登記之日起1個月內，對小餐飲參照日常監督檢查表進行全要素檢查；廣東省在小餐飲審批改備案試點中還設立了“黑名單”制度，對以欺騙手段獲取備案憑據并查證屬實等，依法實施黑名單懲戒管理。
六是統籌考慮法律效果和社會效果，設置符合實際的法律責任條款。小餐飲等食品小微業態從業人員少、經營規模有限，很多從業者以此作為家庭經濟收入主要來源。各地在食品小微業態的地方立法過程中，從食品小微業態實際情況出發，統籌考慮《食品安全法》《行政處罰法》等立法要求和精神，設定了符合實際的法律責任條款。對小作坊、小餐飲未取得登記備案證從事食品生產經營活動等情況，除采取責令改正、沒收違法所得和違法生產經營的食品外，酌情下調罰款基數，很好地平衡了行業實際情況與法的可執行性，實現了法律實施的法律效果和社會效果的有機統一。
