消費公益訴訟正邁向一個新臺階。
不久前，廣州市中級人民法院對廣東省消費者委員會（以下簡稱“廣東省消委會”）提起的“三宗關于生產銷售假鹽的懲罰性賠償公益訴訟”作出一審判決，廣東省消委會勝訴，三案8名被告共須支付懲罰性賠償金167480元。這也是消法修訂后，法院首次支持的消協(xié)組織的懲罰性賠償公益訴訟。
此次案件的勝訴讓人們看到了消協(xié)組織在行使公益訴訟權利上更多的可能性。但消協(xié)組織和眾多法學專家也發(fā)現(xiàn)，提起懲罰性賠償公益訴訟的過程中，還有諸多問題有待明確。
消協(xié)組織是否有權利提起賠償公益訴訟
2017年10月26日，廣東省消委會就販賣假鹽行為向廣州市中級人民法院提起四例公益訴訟。廣東省消委會認為彭某勝等當事人，違法銷售假鹽，致使不符合食品安全標準的食鹽產品最終流入市場，侵害了不特定多數消費者的身體健康，侵犯了廣大消費者的健康安全權，性質惡劣。
目前，其中的三例已于今年4月24日正式宣判，廣東省消委會提出的懲罰性賠償、賠禮道歉等訴訟請求得到支持，第四例將于5月28日開庭審理。
廣東省消委會的勝訴給消費者權益保護打了一劑強心針，也引發(fā)了社會對懲罰性賠償公益訴訟的關注。
過去在消費公益訴訟中，消協(xié)組織都是要求企業(yè)停止某些侵害消費者權益的行為，為什么這次要提起賠償性公益訴訟？
廣東省消委會秘書長楊淑娜認為，懲罰性賠償公益訴訟更符合公益訴訟制度設立的初衷和要求，而經濟賠償是“最好的武器”。
廣東省消委會在日常工作時發(fā)現(xiàn)，涉及食品領域的案件，很多消費者不太會提起賠償訴訟。“消費者甚至沒法知道自己是否受到侵害，也沒辦法獲取證據。”楊淑娜指出，大部分消費者不會在買一包鹽、一塊豬肉時保留證據。因此指望消費者提起這類訴訟幾乎是不可能的，在這種情況下，消協(xié)組織來提起訴訟非常必要且可行。
對外經貿大學法學院教授蘇號朋表示，消費者是弱勢群體。“對于消費者的救濟應該從個體化的救濟向集體救濟發(fā)展。”即在并不知道有多少消費者權益受到損害的情況下，讓一個代表，代表這些不特定的消費者提起賠償性公益訴訟。
事實上，這并非廣東省消委會起訴的第一例懲罰性賠償公益訴訟。
去年，廣東省消委會針對李某華、陳某財等人生產、銷售病死豬肉一案曾向深圳市中級人民法院提起消費民事公益訴訟，請求法院判令此案中涉嫌生產、銷售不符合食品安全標準食品的犯罪嫌疑人（共20人）承擔懲罰性賠償金1006.2萬元，在省級以上新聞媒體公開賠禮道歉，并承擔律師費及訴訟費用。
但訴請未得到法院全部支持。深圳市中院在審理中認為，《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十三條未明確規(guī)定可適用懲罰性賠償，因此在2017年12月19日作出判決，支持廣東省消委會提出的賠禮道歉、20名被告各承擔500元、共承擔1萬元律師費的訴訟請求，未支持廣東省消委會提出的懲罰性賠償訴訟請求。
2013年，新消法賦予了省級以上消費者組織發(fā)起公益訴訟的權利，但對于消協(xié)組織提起懲罰性賠償公益訴訟的權利，法律并未做明確規(guī)定，也未明確否定。2016年，兩高發(fā)布的《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中，也沒有提及懲罰性賠償公益訴訟。這是否意味著消協(xié)組織不具備提起懲罰性賠償公益訴訟的資格？
楊淑娜表示，正因為法律上沒有做出明確規(guī)定，在病死豬肉一案中，法院認為消協(xié)組織提起懲罰性賠償的依據不足。“我國涉及公益訴訟的法律法規(guī)本來就比較少，規(guī)定也相對比較籠統(tǒng)，所以賠償性公益訴訟怎么提、怎么打、怎么判，的確是一個很大的困難。”
在廣州市人民檢察院副檢察長周虹看來，懲罰性賠償公益訴訟主要適用于難以找到具體消費者，且個體損失較小的情形，“因為這種小的分散性侵害，被侵害程度較小，成本又高昂，難以取證，主張權利的人又分散，沒有特定的消費者，難以提起訴訟。”
而懲罰性賠償公益訴訟一方面可以保護眾多消費者的合法權益，另一方面可以對侵權者實施嚴厲的經濟制裁，這樣才能有效遏制和預防消費侵權行為。
賠償金計算可從銷售端入手
消協(xié)組織提起懲罰性賠償公益訴訟，賠償額度如何確認？
現(xiàn)行的法律法規(guī)未對懲罰性公益訴訟的賠償金額作出明確規(guī)定。《食品安全法》中第148條規(guī)定，生產不符合食品安全標準的食品或者經營明知不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者經營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金。
因為公益訴訟涉及眾多不特定的消費者，消費者購買商品時的價款可能各不相同，像食鹽、豬肉這類食品，很難保存購買時的發(fā)票。周虹認為，公益訴訟如果按照消費者購買商品時支付價格的十倍來計算的話沒有價值，而如果按照消費者損失就是一個特定訴訟，不是公益訴訟了。在周虹看來，從銷售端入手，以企業(yè)的銷售額進行計算更容易取證。
廣東省消協(xié)組織在提起訴訟時，根據《食品安全法》的規(guī)定，要求按照侵權人銷售價款的十倍金額作為賠償金。
但也有專家指出，產品銷售過程中有很多中間商，侵權人如果是生產商，消費者的支付價款必定高于侵權人的銷售價款，那么按照侵權人的銷售價款來計算賠償額度，賠償金額度對消費者也不太公平。
對于這個問題， 中國人民大學法學院教授劉俊海認為，如果難以確定消費者購買價款，但可以確定生產企業(yè)出售給批發(fā)商或零售商的價款，可以按照侵權人所在企業(yè)的行業(yè)平均利潤率進行倒推，通過行業(yè)零售商的平均利潤額度加上侵權人作為生產商出售商品時的價款，以該價的十倍計算公益訴訟中的懲罰性賠償總金額。
“任何人都不應該通過違法得到收益，這是最基本的價值觀。”中國政法大學副校長時建中認為，對于賠償金的確認更多的還是需要從企業(yè)收益的角度去考慮，通過企業(yè)收益來判定侵權人的賠償額度。
關于賠償額度，北京市第二中級人民法院審判委員會原委員王范武認為，可以看侵權人企業(yè)的營業(yè)額，如果查不清楚企業(yè)的營業(yè)額，就看銷售利潤或盈利情況來推定賠償額度，“這在知識產權案件中已經大量運用了。”
消費者組織勝訴后侵權人支付賠償金以后，受害的消費者是否還可以主張賠償？王范武提出了這個擔憂。
在他看來，消協(xié)組織如果勝訴后，消費者個體再提起民事訴訟，法院還是要受理案件，但讓侵權人再進行賠償，這是不太可能的。
王范武認為，應該以侵權人已支付的賠償金為主，根據法院針對消費者起訴確定的賠償額，來支付相應的對價，不足的部分可以由侵權人繼續(xù)承擔。
設立基金是否更合理
在懲罰性賠償公益訴訟中，消協(xié)組織雖然是原告，但權益真正受損害的是消費者。當消協(xié)組織勝訴時，賠償金應該判給誰，如何使用分配也是一個亟待明確的問題。
在廣東省消委會勝訴的三例案件中，廣州市中級人民法院判決將懲罰性賠償金由法院上繳國庫。對此，廣州市中級人民法院環(huán)資庭副庭長韓方給出了解釋，因為在不能確定具體的消費者時，上繳國庫最符合實際情況，“這樣可以起到維護社會公共利益”。
在中國人民大學法學院教授肖建國看來，廣州市中級人民法院判決恰恰反映了消協(xié)組織在懲罰性賠償請求權上的特殊性質，體現(xiàn)了和消費者懲罰性賠償請求權的差異，也能體現(xiàn)公益訴訟和私益訴訟的差別。“如果認為消協(xié)組織提起的懲罰性賠償請求權是消費者個人懲罰性賠償請求權的總和的話，實際上我們就是若干個不特定的消費者私益訴訟的總和，怎么能叫公益訴訟呢？”
但在一些專家看來，如何公益訴訟賠償金使用仍值得商榷。
最高人民法院中國應用法學研究所副所長曹守曄認為，如果把賠償金上繳國庫，那跟行政罰款是一樣的。從長遠來看，曹守曄建議，建立消費者權益保護基金，將賠款放入基金。
一些專家也認同設立基金來管理賠償金顯得更為合理。
周虹認為，可以借鑒一些國家公益訴訟的基金模式建立消費者權益保護基金，由第三方托管，如果特定消費者起訴，獲得法院判決支持的，可以從這些基金里面去獲償。
在賠償金管理上，后續(xù)將面臨著賠償款發(fā)放的工作。北京天元律師事務所律師韓桂珍認為，這中間需要大量的時間和精力篩選出具有索賠資格的消費者，設立一個基金能夠專業(yè)化地解決很多問題。
針對管理懲罰性賠償金問題，劉俊海給出了兩種方案：一種是中消協(xié)作為發(fā)起人，成立中國消費者民事訴訟賠償基金會，將所有的賠償金放置在這個基金會中，將每一筆賠償金詳細備案，單獨記賬，專款專用，當消費者拿出相關案件證據，并申請理賠的時候，可以從這部分款項中，給消費者發(fā)放賠償金；另一種是委托基金會，比如中華慈善總會，或委托信托公司作為受托方，確定信托的監(jiān)督人。
