【案情】
日前，A市某食品藥品監管部門執法人員對轄區內食品企業開展執法檢查，發現個別企業打“擦邊球”，存在超許可類別范圍生產食品的行為，如甲食品企業生產許可證核準的類別為水產品，但實際生產產品除了龍蝦、魷魚、醉蟹等水產品外，還有熟制豬爪等肉制品。毋庸置疑，甲企業生產肉制品超過了許可的食品類別范圍。
【分歧】
對于甲企業的這一行為如何定性處理，執法人員存在兩種意見。
第一種意見認為，甲企業超出許可類別范圍生產食品的行為，首先應當定性為“未取得食品生產經營許可從事食品生產經營活動”，依據《食品安全法》第一百二十二條，沒收違法所得和違法生產經營的食品，以及用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品，并給予罰款。
第二種意見認為，該行為違反了2015年10月1日起施行的《食品生產許可管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第三十二條“食品生產許可證有效期內，現有工藝設備布局和工藝流程、主要生產設備設施、食品類別等事項發生變化，需要變更食品生產許可證載明的許可事項的，食品生產者應當在變化后10個工作日內向原發證的食品藥品監督管理部門提出變更申請”的規定，應當依據《食品生產許可管理辦法》第五十四條“違反本辦法第三十二條第一款規定，食品生產者工藝設備布局和工藝流程、主要生產設備設施、食品類別等事項發生變化，需要變更食品生產許可證載明的許可事項，未按規定申請變更的，由原發證的食品藥品監督管理部門責令改正，給予警告；拒不改正的，處2000元以上1萬元以下罰款”的規定進行處理。
【評析】
《辦法》規定，食品生產許可實行“一企一證”原則，即同一個食品生產者從事食品生產活動，應當取得一個食品生產許可證。食品藥品監管部門按照食品的風險程度對食品生產實施分類許可。對生產多類別食品的，在生產許可證副本中予以注明。《辦法》第十一條列出了申請食品生產許可的31個食品類別。《辦法》強調，從事食品生產活動，應當依法取得食品生產許可。但哪些情形屬無證生產，沒有列舉。
不同類別的食品，原輔料的相關要求、生產工藝、產品標準、產品檢驗等都有所不同，食品企業超范圍生產食品，極易產生食品安全隱患。雖然食品生產許可實行“一企一證”，但這并不代表可以生產所有食品類別。
《辦法》與《食品安全法》對違法行為的定性是一致的，均將未取得食品生產許可從事食品生產活動的行為定性為違法行為。《辦法》第五十四條是對違反許可證件管理所應承擔的法律責任的規定。企業認為取得一張食品生產許可證就可生產其他類別食品，系對法律的錯誤理解。按照新修訂《食品安全法》及《辦法》的有關規定，超出食品生產許可證的許可范圍、未經許可從事相應生產的行為仍屬于未取得食品生產許可從事食品生產活動的違法行為。
2010年6月1日施行的《食品生產許可管理辦法》第三十條規定，企業應當在食品生產許可的品種范圍內從事食品生產活動，不得超出許可的品種范圍生產食品。第三十五條規定，違反本辦法第三十條等規定，按照《食品安全法》（此為修訂前的《食品安全法》）第八十四條規定處罰，即按照無證生產定性處罰。
從法律適用的延續性和新修訂《食品安全法》“嚴”字當頭的立法宗旨看，修訂前的《食品安全法》和2010年6月1日起施行的《食品生產許可管理辦法》將超出許可類別范圍生產食品作為未經許可從事食品生產活動的一種情形予以處罰，修訂后的《食品安全法》及《食品生產許可管理辦法》沒有理由將處罰適用的情形作縮小解釋，減輕違法者超出許可范圍生產食品的法律責任。
因此，筆者同意甲企業生產肉制品的行為按第一種意見進行處理，即對超范圍生產食品行為按無證生產進行處罰。
