本輪鹽業體制改革從今年1月1日正式實施以來，在“食鹽定點生產企業進入流通和銷售領域”及“食鹽批發企業的跨區域經營”等方面實現政策破冰。截至目前，政策落地已半年多，從政策實施的實際情況來看，本輪改革也遭遇了諸多現實困境。
就此，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）于近日專訪了深度關注鹽業體制改革的專家，上海市“晨光學者”、中國行政法學研究會理事、上海市行政法學研究會秘書長、上海交通大學凱源法學院何淵副教授。
何淵認為，當前最棘手的問題是一些地方鹽務局違法利用“批發許可證”狙擊跨區域經營的外地鹽。本輪鹽業改革亟待“市場活力”和“垂直管理”來破除“地方保護主義”，而當前的“轉代批”不合法問題，給一些地方的“地方保護主義”披上了合法的外衣，單純的想依靠政企分離也不能解決這一問題。他建議，應當采取進一步的市場化和中央垂直管理來破除當前困境。全部或部分取消批發許可證，進一步實行市場化。
●關于當前存在的“地方保護主義”
NBD：您如何看現在有輿論認為在鹽改中出現了地方保護主義？
何淵：從目前的情況，除了京、津、滬等直轄市以及陜西等少數省份以外，其他地方的食鹽生產和批發都由地方性國企掌握，由此也派生出地方政府在鹽務問題上的公司化趨勢，鹽務的“地方割據主義”也是客觀存在。這一點在本輪改革放開省級鹽務公司和生產企業跨區域經營之后變得非常明顯。
NBD：鹽改過程中的地方保護主義存在的原因是什么？
何淵：據我了解，本輪鹽改之前，從食鹽出廠到消費者都只能走本地鹽業公司統一批發的單一渠道。這種行政性壟斷的利潤毫無疑問是超額的。而本輪鹽改之后，食鹽定點生產企業和外省的省級食鹽批發企業開始進行跨區域經營，再加上食鹽的自主定價，這對食鹽市場的沖擊很大，直接動了本地鹽業公司的奶酪，挑戰了其行政性壟斷地位。因此，本地鹽業公司利用其另一身份“鹽務局”所擁有的行政權抵制“跨區域經營”就不難理解了。
NBD：那這些地方保護主義具體存在哪些行為模式呢？
何淵：以利益爭奪最為激烈的某省為例，我總結了大概幾點：一，本地鹽務局增設外鹽企業經營義務，變告知和備案為行政許可；二，本地鹽務局長期扣留外地鹽企的生產許可證和批發許可證；三，本地鹽務局以先行登記保存的名義無限期扣押外地企業食鹽；四，本地鹽務局以規范性文件形式公告不合格或不合規的外地鹽企，公告形式也包括電視臺黃金時間插播；五，本地鹽務局以腳臭等質量問題為借口，長期扣押外鹽；六，本地鹽務局以無批發許可證卻批發外鹽為由，而無批發許可證批發本地鹽卻被認為是合法的“現有渠道”行為。
●“轉代批”需要進一步完善
NBD：地方保護主義的具體表現似乎都是在流通環節上出現的？
何淵：因為實際上在流通環節存在著一個食鹽批發許可證的問題，也就是俗稱“轉代批”合法性的問題。目前的《食鹽專營條例》第10條規定：國家對食鹽批發實行批發許可證制度。經營食鹽批發業務，必須依法申請領取食鹽批發許可證。未取得食鹽批發許可證的，不得經營食鹽批發業務；第14條規定：食鹽零售單位和受委托代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店以及食品加工用鹽的單位，應當從當地取得食鹽批發許可證的企業購進食鹽。
NBD：那么這個法規對當前鹽改的具體實施起了什么影響呢？
何淵：改革前，鹽業公司食鹽銷售渠道有6種，改革后的食鹽銷售渠道增加到11種。而工信部的211號文進一步對改革過渡期內的鹽業跨區域經營模式進行了總結，具體包括通過自建物流系統或與第三方物流企業簽訂配送合同委托送到食鹽終端用戶；通過自建分公司進行食鹽銷售業務；通過自建銷售網點直接開展食鹽銷售業務以及通過現有渠道開展食鹽銷售業務四種模式。但事實上，不管是哪種途徑，實踐中都不得不委托沒有食鹽批發許可資質的單位、個人開展多級分銷經營。
NBD：為什么會出現這種情況？
何淵：這是由食鹽本身所具有的價格低、附加值低、質量重、消耗慢等客觀屬性所決定的，食鹽銷售根本不可能全部實現直接的一級分銷，而往往是需要與醬油、味精等調味品或大米等生活必需品一起層層批發，即通過密集的分銷渠道才能把食鹽最終送到消費者手上。
就拿物流發達的上海為例，根據我了解到的準確銷售數據：2015年上海的食鹽銷售有約74%是通過農貿市場多級轉代批途徑銷售的，而通過直營終端銷售不到2％；2016年通過農貿市場多級轉代批途徑銷售大概在78%，通過直營終端銷售的是大概只有1.5％。即便是物流發達的上海也主要通過農貿市場多級轉代批途徑銷售食鹽，中西部地區的情況可想而知，轉代批的比例顯然會更高。
NBD：但這樣實際上是違規的？
何淵：嚴格來說，這種在實踐中普遍存在的“多層分銷的食鹽銷售模式”是違反《食鹽專營條例》第10條的。于是在這種情況下，本地鹽業管理部門以《食鹽專營條例》第10條和第14條為法律依據，頻頻利用利用“批發許可證”阻擊外鹽食鹽跨區域（省）經營。還在事實上造成了本地鹽務局的選擇性執法，也就是對于同樣的多層批發經營行為，對本地鹽業公司以“現有渠道”為由以合法行為對待，而對外地鹽業公司則以“非法經營”對待。
NBD：工信部211號文里提到的自建物流或委托第三方物流不能解決這個問題么？
何淵：據我了解，一箱20公斤的食鹽，價值大概50元，用某電商物流價格來算，直接配送的快遞費是8元，僅物流費就占到了銷售價的16%，這樣的成本顯然是鹽業批發企業不能承受的。而如果“取消多級轉代批經營體系”的話，鹽企很可能就會提高食鹽價格將成本轉嫁給終端消費者。這樣的話改革結束鹽價反而會上升，鹽業改革的悖論也必將出現，并且很可能越是中西部交通不發達的地區，食鹽的價格越高；而東部地區，食鹽價格卻相對較低。這顯然與本輪改革的本意是背道而馳的。
●“政企分離”不足以解決問題
NBD：關于“轉代批”問題，您認為存在哪些解決途經呢？
何淵：可以進一步市場化，具體有三種可能的方案：一是全面市場化。在保留“食鹽定點生產許可制度”和完善“食鹽電子追溯制度”的前提下，取消“食鹽批發許可證”，實現食鹽的銷售全面市場化；二是部分市場化。在保留“食鹽定點生產許可制度”和完善“食鹽電子追溯制度”的前提下，還進一步保留“省級食鹽批發許可證”，在省級繼續保留“食鹽專營制度”，實施一級批發制度。但全面取消“省級以下食鹽批發許可制度”，省級以下的銷售環節自由放開，不設置行政許可；三是轉代批方案。就是在完整保留現有的“食鹽定點生產許可制度”和“食鹽批發許可制度”的前提下，進一步全面實施國家發改委曾經實施過的“轉（代）批許可制度”，實際解決食鹽銷售的最后一公里問題。
我認為最佳的是第二種方案，因為它最具有可操作性，既不與《國務院鹽業體制改革方案》相沖突，保留了“食鹽專營體制”，又實現了市場活力，既保證了食鹽的安全，又實現了食鹽價格的市場化，使老百姓真正獲利。
NBD：很多人寄希望于本輪鹽改的另一個部分，也就是實現“政企分離”，您對此如何看待？
何淵：從6月底全國各地出的改革方案來看，普遍將經信或工信部門作為鹽業主管部門，以經信部門為主管單位的省份達到14個，工信7個。將糧食部門作為主管部門的省份有2個，其他的還有將商務、供銷社、食藥監、鹽務部門作為行業主管部門。此外還有一些其他的獨立的鹽務管理方案。但是上面的諸種方案中，不管是經信委方案、工信廳方案，還是獨立的鹽務管理局方案，政企分離形式目標的實現也許并不難，但真正意義上的鹽業企業與地方政府的徹底利益切割卻幾乎是不可能完成的任務。新的鹽業行政主管班子很有可能從鹽業公司里抽調人手。在這樣的環境中，希望通過形式意義上的“政企分離”來徹底破除鹽業改革的“地方割據主義”，無疑是天方夜譚了。
個人建議實現“中央的垂直管理”，具體方案可以是由中央對地方各級鹽業行政部門實行垂直管理體制，改變由地方政府直接管轄的局面，全面實現鹽業行政管理的“去地方化”；或者是通過市場或行政的手段，由中央或央企對各省市鹽業批發企業、定點生產企業的全面進行并購重組，從而真正實現地方鹽業公司與地方政府的利益切割。
