湖北日報全媒記者王馨通訊員曾小玉
安靜的酉水、穿梭的車輛、納涼的人群、幸福的燈火……
8月15日晚8時，連接我省恩施州來鳳縣與湖南省湘西州龍山縣的湘鄂情大橋兩岸，呈現出一幅“河水穿城過、大橋連鄂湘”的美麗畫卷。
酉水河，被譽為土家兒女的母親河，發源于宣恩縣椿木營鄉七姊妹山自然保護區，全長477公里，蜿蜒于鄂湘渝黔4省（市）、2個州、11個縣，經沅江、匯洞庭、入長江。其中，流經來鳳和龍山兩縣有80余公里，為兩縣界河。
從2014年7月來鳳縣提出“協作立法”動議，到2017年3月和5月《恩施土家族苗族自治州酉水河保護條例》《湘西土家族苗族自治州酉水河保護條例》分別正式施行，歷經兩年多的“長跑”，酉水河保護進入有法可依的時代。
立法保護酉水河，貫徹實施情況如何？日前，湖北日報全媒記者進行了探訪。
酉水清清，協作立法效果初顯
8月16日，宣恩縣李家河鎮麻陽村，酉水上游，碧水青山間掩藏著一處廢舊的養殖場。
養殖場對岸，是龍山縣一處飲用水水源地的取水口。“養殖場建于2014年，是村里重點引進的企業，發展勢頭一直不錯。”李家河鎮人大主席張勇介紹，2016年龍山縣調整飲用水水源地到此處后，為保護龍山百姓的飲水安全，鎮上村里下決心將養殖場搬走，目前基本搬遷完畢。
同樣，在酉水河來鳳縣河壩梁段，有一處來鳳縣的備用飲用水水源地，為保證來鳳百姓的飲水安全，龍山縣主動對水源地對面的數家農家樂進行集中搬遷整治。“在酉水河流經地段，來鳳與龍山兩縣犬牙交錯，既有上下游關系，也有左右岸關系。”來鳳縣人大常委會環境資源保護工作委員會主任劉偉感嘆，自兩州酉水河保護條例施行后，兩縣互相體諒、互相協作的事情越來越多。“6月28日，龍山、來鳳有關部門依據條例，開展了今年首次聯合執法行動，抓獲5名非法電魚不法分子。”龍山縣畜牧水產局漁政執法大隊隊長向光清介紹了兩縣最新的“合作成果”。“龍鳳”攜手，酉水清清。據恩施州、湘西州環保部門監測，上半年酉水河有關斷面水質全部達標。
求同存異，破解地方法規沖突
8月15日上午，來鳳縣仙佛寺景區旁，酉水河靜靜地流淌著。
對岸龍山縣的一家農家樂，伸出兩個水泵，“貪婪”地吮吸河水。
“以前，老百姓連腳都不敢伸進去。”來鳳縣人大常委會主任鄧家斌回憶，前些年，由于生活污水直排、農業面源污染等原因，酉水河部分水域水體流動滯緩，大量漂浮物聚集，黑臭情況突出。兩縣政府雖有治理行動，卻因跨行政區域協調保護機制匱乏，收效甚微。
此背景下，鄧家斌等人提出協作立法共護“母親河”的動議，立刻得到龍山方面的響應。
2015年9月7日至10日，酉水河保護立法工作第一次聯席會議在來鳳縣召開。會議討論了酉水河保護協作立法工作方案及《酉水河保護條例（草案）》初稿。
草案初稿由恩施州人大常委會、湘西州人大常委會分別委托湖北民族學院、湖南吉首大學成立的起草組起草。這在兩州立法史上是一次重大創新。
討論中，湖北、湖南兩省的地方性法規以及恩施州、湘西州單行條例之間存在的沖突，成為關注點。
“沖突集中在兩大方面：一是同一行為法律責任不同；二是同一事項，禁止行為的區域和力度不一樣。”起草組成員、湖北民族學院法學院副院長汪燕教授說，“比如圍網養殖的問題，來鳳從2011年開始就逐步推行全面禁養，而龍山當時只是采取限養，逐步淘汰。”
她認為，制度設計上的沖突直接給執行層面帶來了難度，不法分子在酉水河上“打游擊”現象時有發生。
種種問題與沖突，并未動搖兩州協作立法的決心，雙方進一步加強溝通。
2016年5月17日至19日，酉水河保護立法工作第二次聯席會議在湖南省永順縣召開。會議進一步討論和完善了條例草案文本內容，并本著“求大同存小異”的原則，就酉水河跨行政區域協調保護機制達成共識，將草案文本修改為《恩施土家族苗族自治州酉水河保護條例》和《湘西土家族苗族自治州酉水河保護條例》兩個文本。
2016年9月29日、2017年1月9日，恩施州、湘西州人大常委會各自表決通過條例。隨后，兩省人大常委會分別批準了條例。
由河到江，做好“共抓”文章
“保護酉水，就是保護長江。”從參與起草條例草案始，汪燕一直這樣認為。
她表示，在立法保護長江的呼聲日益高漲的背景下，酉水河保護條例探索跨行政區域協作立法有著更加積極的意義。
合作各方基于相鄰的地域、相連的山水、相通的文化，秉持共同的理念、共同的目標，通過聯席會議的形式進行協商溝通，借助專業力量形成共識文本，然后各自依照法定程序審議、報批、發布、實施。
“站在全國角度看，長江立法是需要這些經驗的。跨越行政區域，破除部門藩籬，樹立上下游、左右岸‘一盤棋’思想，實現‘共抓’保護；站在全省范圍來看，將來開展清江、漢江等河流保護立法，同樣可以借鑒酉水河的經驗。”汪燕說。
“《恩施土家族苗族自治州酉水河保護條例》最大亮點在其第三章：跨行政區域協調保護機制。”參與協作立法全過程的恩施州人大法制委員會主任委員呂世安介紹，跨行政區域協調保護機制主要包含三方面：縣級以上人民政府間的聯合工作機制，如聯席會議制度、聯合監測制度等；縣級以上人民政府有關部門間的協同執法機制；縣級以上人大常委會間的協同執法檢查機制。
他認為，酉水河保護條例是跨區域協作立法的成功探索，其中滲透出的“上下游意識”“左右岸意識”值得借鑒。
