人大建議第1306號(hào) 關(guān)于優(yōu)化重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策的建議
你們提出的關(guān)于優(yōu)化重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策的建議收悉。經(jīng)商國(guó)務(wù)院法制辦、財(cái)政部，現(xiàn)答復(fù)如下：
收費(fèi)公路政策對(duì)加快我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。近年來(lái)，隨著我國(guó)汽車保有量的快速增長(zhǎng)和私家車的日益普及，重大節(jié)假日期間公路交通量增長(zhǎng)迅速，收費(fèi)站擁堵嚴(yán)重，降低了公路通行效率和服務(wù)能力，給公眾出行帶來(lái)不便，有的收費(fèi)站堵車長(zhǎng)達(dá)數(shù)公里，司乘人員反映強(qiáng)烈。2012年之前，全國(guó)人大代表和政協(xié)委員每年都提出重大節(jié)假日免費(fèi)通行的建議和提案，特別是2012年，全國(guó)政協(xié)把收費(fèi)公路重大節(jié)假日免費(fèi)通行作為重點(diǎn)提案并召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)進(jìn)行督辦。
為緩解重大節(jié)假日公路收費(fèi)站交通擁堵和方便公眾出行，我部就重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)組織開展了專題調(diào)查研究，多次征求各地交通運(yùn)輸主管部門、收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理單位及有關(guān)專家學(xué)者的意見，會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、監(jiān)察部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦，研究制定了《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》。2012年7月24日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》(國(guó)發(fā)〔2012〕37號(hào))，決定自2012年國(guó)慶長(zhǎng)假開始，對(duì)行駛收費(fèi)公路的7座及以下小型載客汽車(以下簡(jiǎn)稱小型客車)，在春節(jié)、清明節(jié)、勞動(dòng)節(jié)、國(guó)慶節(jié)等四個(gè)法定節(jié)假日及其連休日，實(shí)行免費(fèi)通行政策。
在重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行政策的法律依據(jù)方面，公路法第六十八條規(guī)定，收費(fèi)公路的具體管理辦法由國(guó)務(wù)院制定，據(jù)此，國(guó)務(wù)院制定了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，明確了有關(guān)免收通行費(fèi)的情形。盡管現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》沒有規(guī)定實(shí)行重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行政策，但為了提高通行效率和服務(wù)水平，便利群眾出行，國(guó)務(wù)院于2012年7月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》(國(guó)發(fā)〔2012〕37號(hào))，實(shí)質(zhì)上是國(guó)務(wù)院根據(jù)《公路法》的授權(quán)，對(duì)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》有關(guān)免費(fèi)通行的制度作了補(bǔ)充和調(diào)整。因此，實(shí)行重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行政策有相應(yīng)的法律依據(jù)。
免費(fèi)通行政策的初衷主要是緩解重大節(jié)假日期間公路收費(fèi)站的交通擁堵。將重大節(jié)假日免費(fèi)通行車輛范圍確定為小型客車，主要基于兩方面考慮。一是小型客車一直是重大節(jié)假日交通流的主體，根據(jù)2009—2011年交通量調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析，重大節(jié)假日期間小型客車占公路交通總流量的72%左右，大中城市周邊比例更高，2013年國(guó)慶節(jié)達(dá)到公路交通總流量的83%。二是小型客車以私家車為主，對(duì)其免費(fèi)通行可使駕車出行的公眾直接受益。而大中型客車一般屬于客運(yùn)或旅游企業(yè)，通行費(fèi)不是由乘客直接支付，是包含在票價(jià)或旅游總費(fèi)用中的，減免的通行費(fèi)只會(huì)轉(zhuǎn)化為客運(yùn)企業(yè)或旅游企業(yè)的利潤(rùn)，不能真正和直接惠及乘客。收費(fèi)公路重大節(jié)假日免費(fèi)政策的出臺(tái)，降低了公眾節(jié)假日出行成本，對(duì)刺激消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需起到了積極作用，但也引發(fā)了一些問(wèn)題，如部分路段免費(fèi)后交通量遠(yuǎn)超其設(shè)計(jì)通行能力，造成公路主線的嚴(yán)重?fù)矶拢粚?duì)經(jīng)營(yíng)性公路減少的合法收益，沒有明確的補(bǔ)償機(jī)制等，有必要重新評(píng)估論證。
你們提出及時(shí)啟動(dòng)《公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂，對(duì)高速公路重大節(jié)假日免費(fèi)政策給予法律上的確認(rèn)建議，我們研究后認(rèn)為，目前國(guó)家正在推進(jìn)公路管理體制改革，在改革方案尚未確定的情況下，全面修改《公路法》的條件尚不成熟。同時(shí)考慮到《公路法》沒有直接規(guī)定收取和免收通行費(fèi)的范圍，收費(fèi)公路重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行政策也沒有突破《公路法》等法律的規(guī)定，因此似無(wú)必要專門提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)作出相關(guān)決定。
你們提出的出臺(tái)補(bǔ)償措施對(duì)高速公路經(jīng)營(yíng)給予補(bǔ)償?shù)慕ㄗh，在我部上報(bào)國(guó)務(wù)院的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》(修訂送審稿)中已有體現(xiàn)。具體表述是“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的特定車輛，免交車輛通行費(fèi)。基于公共利益需要，政府提前終止特許經(jīng)營(yíng)合同、實(shí)施通行費(fèi)減免等政策，給經(jīng)營(yíng)管理者合法收益造成損失的，應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)交通運(yùn)輸主管部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門報(bào)作出決策的政府出臺(tái)補(bǔ)償政策予以行政補(bǔ)償。”
你們提出的調(diào)整優(yōu)惠對(duì)象和調(diào)整優(yōu)惠時(shí)段的建議，關(guān)系收費(fèi)公路投資者、債權(quán)人和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，比較敏感，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會(huì)意見，通過(guò)法律法規(guī)予以規(guī)范。目前，我部正在配合國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂，擬對(duì)收費(fèi)公路范圍、期限、標(biāo)準(zhǔn)及減免等事項(xiàng)重新作出統(tǒng)一規(guī)定。同時(shí)，我部也在對(duì)重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行政策的實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)和評(píng)估，將綜合考慮各方意見，進(jìn)一步研究完善有關(guān)政策措施。
