對話人
中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心教授 郭澤強
華東政法大學房地產政策法律研究所所長 楊勤法
政府市場社會相互協同
記者:老年人人口快速攀升,養老市場潛力巨大。而養老產業要真正成為經濟發展新引擎,政府、市場和社會該如何發揮協同作用?
郭澤強:從發達國家走過的歷程來看,養老模式大致有兩種類型,一種是由政府主導覆蓋全社會的高福利的一元模式。其不足在于可能會助長了公民對政府的依賴,且國家財政支出的壓力增大,難以為繼。若要改變這種既定的一元模式又往往舉步維艱,最終導致國家發展活力減弱,經濟發展受損。另一種是多元模式,主要由個人合理負擔,鼓勵社會多方自愿參與,支持企業進入,發揮市場機制的作用,逐步形成多元共贏的組合模式和保障體系。這種模式既可克服公民對政府的依賴,又能滿足公民日益增長的個性化的養老需求,有利于增強國家可持續發展的動力和培育良好的社會風尚,其優勢不言自明,故已成為很多國家(地區)養老模式的理性選擇。
養老產業是一個包括不同形式的多層次綜合體系,政府、市場和社會在其中扮演不同的角色,任何一種機制都不可能解決全部問題。當前,政府應該承擔發展養老產業的主導作用,主要體現在總體規劃、政策支持和監督管理三個方面。清晰界定政府的主導位置后,要充分調動養老產業中市場的主體地位,在滿足老年人基本養老服務需求的基礎上,多渠道引入市場中各種主體參與,特別是調動民間資本積極性,彌補政府保障力量的不足,滿足老年人多層次、多樣化的養老需求。
楊勤法:隨著我國老齡化的快速出現,對養老服務的需求會不斷增加,養老產業將成為我國經濟的下一個藍海。養老產業涵蓋的范圍非常廣泛,養老基礎設施、養老產品、康復保健、文化教育、休閑娛樂、養老社區等,與老年有關的醫療產業市場如專科醫院、社區醫院、康復醫院等,甚至與老年醫療相配套的老年器械產業如拐杖、輪椅等,都可以納入養老產業。
要使養老產業成為經濟發展新引擎,需要政府、市場、社會各方的正確定位,發揮各自功能。
首先,要有效發揮政府在養老產業中的主導作用,政府應清楚在養老產業哪些可為、哪些不可為。我國現有的養老政策,更多的體現在政策和規劃層面,涉老法規政策系統性、協調性、針對性、可操作性有待增強,相關的法律法規不完善,有些政策界限需要有所創新與突破。比如,養老產業屬于土地占用型的產業,需要土地與房產。養老產業涉及多個政府部門,政府部門間應建立溝通協調機制。
其次,養老既然是一個產業,就應按產業規律運行。產業發展的主體一定是市場,為此應充分發揮市場的主體作用。按照國家的養老規劃,應完善公建民營養老機構管理辦法,鼓勵社會力量通過獨資、合資、合作、聯營、參股、租賃等方式參與公辦養老機構改革。
最后,要發揮社會的協同作用。社會各界要為老年健康產業提供全方位的支持,包括老年教育、老年文化、老年娛樂等,加強涉老數據、信息的匯集整合和發掘運用,建立基于大數據的可信統計分析決策機制,更好地服務于保障改善老年人民生和大眾創業、萬眾創新的項目等。
完善三位一體服務體系
記者:機構養老,就是老人到養老院、養老公寓、養老社區等機構里面養老。有人認為,機構養老就是市場化養老,而市場化養老就是高端化養老。這種觀點是否正確?
郭澤強:從邏輯上講,機構養老與市場化養老屬于養老的不同類型,兩者存在交叉,不應簡單等同。機構養老主要是通過法人機構,或者是附屬于醫療機構、企事業單位、社會團體或組織、綜合性社會福利機構的一個部門或者分支機構,來完成老年人提供飲食起居、清潔衛生、生活護理、健康管理和文體娛樂活動等綜合性服務。市場化養老則是以養老產業以市場化供給為主要標志的養老類型。養老機構在社會養老服務體系中具有重要支撐作用,養老服務機構在建設和運行中也具有一定的市場化性質,且市場化在一定程度上可以滿足部分老年人的較高水平養老需求。
我認為,養老機構的第一屬性還應是公益性,市場化只能是其次要屬性,應當服務于公益性的功能與屬性。此外,市場化養老絕不等同于高端化養老。市場化是為了整合社會養老各種服務資源而采取的手段,提供質量優良、價格適度的養老服務才應是機構養老服務的根本目標,其高端化應主要表現在養老服務人才、服務內容、服務質量等方面,而并非高端化的甚至豪華的養老設施設備。
楊勤法:我國的機構養老主要是公辦養老機構和民辦養老機構。公辦養老機構有部分公建民營養老機構；民辦養老機構分營利性和非營利性的,非營利性的養老機構,一般登記為民辦非企業單位,營利性的養老機構一般登記為企業。無論養老院、養老公寓或養老社區,有公辦的、也有民辦的。機構養老不等于市場化養老,國家通過土地劃撥、優惠貸款、運營補貼、購買服務等方式,支持社會力量舉辦養老服務機構。目前公辦養老機構在我國養老機構仍占主要比例,國家承擔了養老機構的主要開辦和運行費用。由于我國老齡人口的數量不斷增大,公辦養老機構難以滿足日益增長的需要,我國要按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則,發展和完善居家養老、社區養老、機構養老等三位一體的服務體系,讓社會資金更多地參與到養老服務業。
市場化養老也不是所謂的高端養老,市場化的目的是調動社會一切資源,按照市場規律,發揮市場主體的積極性,為社會提供更多的養老服務。市場化的結果是讓更多的老人能享受到機構養老的便利而不是相反。在制定機構養老政策時,公辦養老機構和部分公建民營養老機構要保持非營利性。
開辦養老機構應明確是否營利
記者:我國絕大多數民辦養老機構,都注冊成為公益性質的民辦非企業單位,按規定不能營利和分紅。然而,民營資本不是做慈善的,養老產業該如何平衡公益性與營利性?
郭澤強:目前,我國公辦養老機構共有3種模式:公辦公營、公辦民營、公建民營。對這一群體的產業發展,上面三種模式,在公益性與營利性之間,都必須首先提倡公益性優先,兼顧營利性。如果養老產業以營利為主,過分追求利益,意味著養老服務的價格也可能會水漲船高,不再是養老的機構而是收取老年人錢財的吸金石,可能成為老年人的噩夢。我認為,平衡公益性與營利性,首先公益性的養老服務產業要形成全覆蓋。簡言之,就是以居家養老為基礎,以公益養老服務機構與社區養老服務中心為主體,以營利性機構作為補充,最終才能整合成一個立體的、滿足不同層次的養老服務體系。同時,為了防止公益性養老院采取商業性質,主要是通過建章立制、明確邊界來解決公辦公營、公辦民營、公建民營三種模式的單位責任與個人追責。
楊勤法:民營資本進入養老產業,按我國現行政策,既有注冊為營利性的企業,也有登記為非營利性的非企業單位。為保證養老產業的資本投入,必須平衡公益性與營利性。
在申請開辦養老機構時,必須明確是否營利。如果是營利性的,則由開辦單位自行決定經營(包括收費等),國家不加干預,養老機構按企業依法經營及納稅等,國家也不做資金投入,不給相應的優惠。對于非營利性(公益性)的養老機構,開辦單位可以獲得一些其他的合理利益。如稅收優惠、品牌宣傳、產品采購等。企業用于開辦非營利性養老機構的資金可以免稅；開辦非營利性養老機構的企業可以提升品牌形象；開辦非營利性養老機構的企業可以從事養老機構的上下游產業,其開辦的養老機構可以優先采購其產品等。登記為非營利性的養老機構,就不應按商業性質經營,必須提供公益性的養老服務,同時可以享受相關的政策優惠,如土地劃撥、財政補貼、貸款貼息、稅收減免等。
押金無法退回可能涉嫌犯罪
記者:民辦養老院收取高額押金用于投資賺取利潤,已成了行業潛規則。現行法律法規中,對于養老院收取的押金是否存在監管盲區?向社會不特定對象吸收資金是否涉嫌非法集資?
郭澤強:關于養老機構的收費問題,主要是《養老機構管理辦法》第十九條予以規定:“養老機構應當依照其登記類型、經營性質、設施設備條件、管理水平、服務質量、護理等級等因素確定服務項目的收費標準。養老機構應當在醒目位置公示各類服務項目收費標準和收費依據,并遵守國家和地方政府價格管理有關規定。”據此規定,無論公辦,還是民辦養老機構都需要公示收費依據,并且遵循國家和地方標準收取費用,以實際滿足養老需要。民辦養老院收取的押金并沒有法律依據。
一些民營養老機構會收取押金,已經成為行業默認的規則。押金的具體數額要以雙方協商為準,依照合同來確定；目前的法律法規中,對于民辦養老院的資金監管范圍是他們的運營資金費用,但對押金的用途并沒有規定和監管,處于“盲區”。實踐中,民辦養老院如將老人押金用于投資,一旦資金鏈條斷裂,將給老人生活帶來重大影響。如果民辦養老機構以交押金的名義向老年人收取款項,并給予一定回報,約定一定期限可以退回本金的,這就涉嫌非法集資或非法吸收或者變相吸收公眾存款。
楊勤法:民辦養老機構收取各種名義的押金(預付款、保證金等),現行法律確實沒有明確的規定,養老機構收取押金的監管主體并不清晰,到底是民政部門、金融監管部門、市場監管部門還是其他部門,沒有一個明確的界定,監管部門管理的法律依據也不具體。
為保障老年人的權益,對于民辦養老機構收取押金的行為,相關部門可以建立統一的單用途卡協同監管平臺,確保發卡信息透明,實施動態智能監管。明確實行押金風險警示制度,發卡主體的押金達到規定的風險警示標準后,應當采取銀行專戶管理或購買履約保證保險、擔保函等風險防范措施。建立覆蓋單用途卡全過程管理的信用治理體系,健全信用聯動獎懲機制,做到事前信用核查,事中信用分類監管,事后聯動獎懲。
（王 陽）
